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刘尚希:分权治理贵在因地制宜

发布时间:2014-9-1 16:00:00    作者:刘尚希    【

  从分权与治理来观察,我国是两级分权、两级治理,即治理级次分为国家和地方两级。省直管县在地方级次,属于地方治理范畴。地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革的进程中,不能以所谓“规范”的名义搞“一刀切”的制度安排,而应在两级治理的框架下,因地制宜,赋予地方更多自主选择权。

  从两级治理框架来看,省直管县或市管县,不属于国家层面的问题,应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了,或者中央不授权地方,当成国家治理范畴的内容在全国实施,那么就会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上,当时的做法是明智的。国家分税制就是解决中央与地方的财政关系,至于地方搞什么样的体制,让地方自主选择。有的省份没有搞分税制,如浙江,而多数省份则是模仿国家体制,在省以下按照“财权与事权相匹配”,各级政府之间都实行分税制,直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后,这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方主张推行分税制的依然大有人在,在税种不够分的情况下,他们又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的,给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患。

  在一定时期流行学习“浙江经验”,但这并没有真正认识到“浙江经验”不可复制,更不能在全国推行。改革开放初期,浙江的市少,经济实力弱,且城市深受计划经济体制的束缚,是农村改革激发了农民积极性。浙江地少,又有沿海经商的传统,农村工商业快速发展,县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下,浙江没有跟着搞市管县,而只是搞了地改市,实行省直管县,并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实,浙江的真正经验不是省直管县,而是善于也敢于从本省实际出发,创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革,浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在,不少省份已经开始意识到这个问题,改变了以前机械地套用国家分税制的做法,采用了更适合本地实际的地方体制。

  不管是省直管县,还是市管县,都是实现有效治理的路径选择,不存在非此即彼的替代关系。20世纪80年代初期,城市自身的经济实力较弱,“小马拉大车”,辐射作用较小,难以发挥出以城带乡的作用,但以城带乡的方向没有错。当前,我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式,城市发展的带动作用更加明显,城市分层发展,大中小城市必须协调,县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化,作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去,沿海省份的一些乡村发展成了城市,而现在,受土地和地理条件的限制,中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济,应当改为省直管县,为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心,应当被纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇,而是产业、人口在空间上分层聚集,因此市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件。

  (作者为财政部财政科学研究所副所长、研究员)

 

 

文章来源:北京日报

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