下一步国资体制改革的深化，不是修修补补，而是系统性重构。针对国有资本所有权，实现横向上管理职能的“三分开”，与纵向上权能的“三分离”。

　　国有资产管理体制改革应坚持问题导向。我国现行的以管企业为基础的国有资产管理体制已不能满足国企改革的新要求。作为国企改革的前提条件，国资管理体制改革应从管“资产”转向管“资本”为主。从着重国有企业的“所有权与经营权分离”的改革，转向国有资本“产权”构建的改革。

　　产权改革是任何所有制都面临的永恒课题。在现代市场经济条件下，产权是从所有权分化出来的，源自于所有权，又不同于所有权，取得了符合现代市场经济要求的独立存在形式。产权不看重拥有、占有，而着重其通过交易而能带来利益或收益。

　　这意味着国资体制改革不是修修补补，而是系统性重构。其基本思路应该是，横向上实现国有资本所有权管理职能的“三分开”，与纵向上实现国有资本所有权权能的“三分离”。

　　改革思路内涵

　　我国现有“三结合”的国有资产管理体制下，政府主体和市场主体边界不清，国有资本所有权各项权能混在一起。这既不利于国有资本宏观战略目标的实现，也不利于国有资本微观经济目标的实现。因此，应以资本为纽带建立政府与市场主体权责划分明确，国有资本所有权权能相互分离的新的国有资本授权投资运营体制，实现横向“三分开”与纵向“三分离”。

　　横向“三分开”强调的是国有资本所有权管理职能的分开。

　　国有资本所有权的管理主要包括宏观管理、资本运营和监督评价三种职能。三种职能共同构成了国有资本所有权管理的完整体系，应当分开行使，各有侧重，以提高效能。

　　宏观管理着重从国家战略高度对国有资本的使命进行宏观规划和管理；投资运营着重通过具体的资本投资和资本运营行为履行国有资本使命、完成国有资本战略目标；监督评价着重通过对国有资本所有权管理过程及结果的监督评价继而确保国有资本管理使命和战略目标的实现。

　　宏观管理不能直接参与投资运营，投资运营不能与监督评价混为一体，宏观管理与监督评价要相互独立。

　　纵向“三分离”强调的是国有资本所有权权能的分离。

　　国有资本所有权主要通过资本所有权、出资人产权和企业经营权三种不同形式的权能得以实现。三种权能应当相互分离，明确权责界限。

　　资本所有权是国有资本投资运营的前提和基础，其终极所有权人为国家，政府代表国家行使所有权；出资人产权是出资人代表政府完成国有资本各项使命和目标的权利，主要体现为对国有资本的投资运营权；经营权则是国有资本投资运营权和国有资本所有权得以实现的重要保障。

　　资本所有权不能直接干预出资人产权的行使，出资人产权不能直接干预企业经营权的行使，资本所有权更是不能越过出资人直接干预企业经营权的行使。

　　横向“三分开”与纵向“三分离”是从不同维度确保国有资本所有权、使命和战略目标得以实现的重要制度保障。只有实现“三分开”与“三分离”才能真正理顺国有资产管理的关系，新的国有资产管理体制才能得以构建。

　　“三分开”与“三分离”既各成体系又相互交叉。宏观管理与监督评价主要是对资本所有权的管理和监督评价，投资运营主要针对出资人产权和经营权。宏观管理和监督评价不能干预出资人产权和经营权的行使。出资人产权和经营权都是通过市场化手段实现，但出资人产权不能干涉企业经营权。

　　改革理论依据

　　我国公有制为主体的基本经济制度和国有资产规模、国有经济占比大的国情，决定了我国不能照搬西方发达国家的国有资产管理模式。我国应统筹考虑国有资本的经济目标和社会使命，建立既符合市场经济要求，又能服务于我国战略大局的以管资本为主，横向管理职能相互分开制衡的国有资本管理新体制。

　　具体就横向“三分开”而言：

　　其一，宏观管理职能与投资运营职能分开。

　　政府追求公共利益和公共目标的“公共性”决定了其不能既是国有资本投资运营规则的制定者又是投资运营规则的执行者，两种混淆，不符合市场经济的基本要求。因此，政府应当把国有资本的投资运营职能真正交给市场主体，使国有资本所有权的宏观管理职能与投资运营职能互相分开。

　　其二，投资运营职能与监督评价职能分开。

　　可将二者关系比作运动员和裁判员的关系，若二者职能不分，国有资本投资运营将难以得到有效的监督评价，或者因监督评价主体以监督评价之名行干预具体运营之实而难以实现国有资本投资运营的目标。因此，国有资本所有权的投资运营职能应当与监督评价职能分开。

　　其三，宏观管理职能与监督评价职能分开。

　　根据分权制衡理论，决策权与监督权应当在相互分开的基础上实现互相制衡。国有资本所有权的宏观管理主体与监督评价主体不能是同一个部门和机构。应彻底改变过去长期以来国有资本宏观管理与监督评价职能集于一身的管理模式，使宏观管理和监督评价通过相互分开而实现互相制衡。